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政策梳理|EOD從試點到常態化的“變身”

2022-11-02 08:47:19來源:辰于公司 王浩然、馮凡、李初蒙、肖迪文、甘振宇 閱讀量:5940

導讀:政策層面,EOD模式發展可分為探索期、試點期和入庫期三個階段,每個階段各有其特色。但常態化入庫不等于結束,EOD政策體系尚有不完善之處,尤其與PPP模式相比還不成體系,管理較為粗放,未來還需進一步完善。
  導讀
 
  近一兩年來,EOD模式成為了行業熱詞,是繼PPP模式之后的又一大項目焦點。2022年4月,生態環境部發文推動EOD項目常態化入庫工作,標志著EOD模式發展的又一大里程碑。
 
  本文中,辰于對EOD模式的政策發展進行了梳理,將其總結為探索期、試點期和入庫期三個階段,但常態化入庫不等于結束,EOD政策體系尚有不完善之處,尤其與PPP模式相比還不成體系,管理較為粗放。隨著EOD模式進一步開展和成熟,我們相信EOD相關的政策體系還會進一步發展完善。
 
  探索期:創新環境治理模式
 
  在探索期,EOD模式解決了主要思路設計、模式提出、領域論證、項目定位等基礎方面的政策設計,為EOD模式進一步實施奠定了基礎。
 
  2016:探索治理+經營的模式
 
  EOD模式的核心在于探索環境治理項目與經營開發模式之間的關聯,早在2016年,國務院便在文件中提及了“治理+經營”的生態環境保護創新模式。
 
  要加快環境治理市場主體培育,并探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式,健全社會資本投資環境治理回報機制。深化環境服務試點,創新區域環境治理一體化、環保“互聯網+”、環保物聯網等污染治理與管理模式,鼓勵各類投資進入環保市場。
 
  ——《“十三五”生態環境保護規劃》
 
  2016年11月
 
  這可以視為是對于EOD模式最早的一種表述。
 
  2018:首次提出EOD,并提及EOD+PPP模式
 
  2018年,生態環境部在文件中首次提到EOD模式,并同時在文件中提到了規范生態環境領域的PPP合作模式??梢娫谠O計伊始,“PPP+EOD”便是政府希望推動的一種綜合模式。
 
  探索開展生態環境導向的城市開發(EOD)模式,推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展,在不同領域打造標桿示范項目。
 
  規范生態環境領域政府和社會資本合作(PPP)模式,采取多種方式支持對實現污染防治攻堅戰目標支撐作用強、生態環境效益顯著的PPP項目。
 
  ——《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革,推動經濟高質量發展的指導意見》
 
  2018年8月
 
  2019、2020:確認實施領域和定位
 
  2019年1月生態環境部聯合全國工商聯出臺相關文件,再次提到EOD模式,并強調了其在城市規劃、園區建設應用的領域:
 
  探索生態環境導向的城市開發(EOD)模式和工業園區、小城鎮環境綜合治理托管服務模式。規范環保產業發展,指導招投標機構完善評標流程和方法,加強行業和企業自律,避免惡意“低價中標”。
 
  ——《關于支持服務民營企業綠色發展的意見》(環綜合〔2019〕6號)
 
  2019年1月
 
  2020年9月國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部共同發文,對于EOD模式提出指導意見:
 
  在聚焦重點產業投資領域中,要加快節能環保產業試點示范。探索開展環境綜合治理托管、生態環境導向的開發(EOD)模式等環境治理模式創新,提升環境治理服務水平,推動環保產業持續發展。
 
  ——《關于擴大戰略新興產業投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》(發改高技〔2020〕1409號)
 
  2020年9月
 
  該文件事實上將EOD模式拿出了重點產業投資的領域,為EOD模式的試點普及奠定了基礎。
 
  試點期:兩次試點積累各類項目經驗
 
  在探索期中,EOD模式的政策得到了初步完善;在此基礎上,國家在2020年、2021年逐步開展了兩批的試點工作。
 
  2020:第一次試點工作
 
  試點通知:
 
  2020年9月生態環境部、國家發展改革委、國開行聯合發布《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》(環辦科財函〔2020〕489號),開始向各地區征集EOD模式備選項目。并且,國開行首次作為發文單位出現,開始了其對EOD項目支持的長期過程。
 
  該通知附件《生態環境導向的開發(EOD)模式試點實施方案》著重強調了預期產出、產業融合、試點產出等內容,體現了EOD模式歸根究底仍然是一種開發理念,旨在通過生態環境保護和修復工作推動相關產業發展,并以此區別于一般的環境治理,實現生態價值向市場價值的轉變。
 
  政策扶持:
 
  在第一批試點工作開展的期間,政府出臺了若干相關的扶持政策:
 
  2021年1月6日,生態環境部與國家開發銀行簽署《關于深入打好污染防治攻堅戰共同推進生態環保重大工程項目融資合作備忘錄》:
 
  雙方約定將圍繞生態環保重大項目融資務實合作,發揮綠色金融引導作用,合力推進重大生態環境治理項目實施。
 
  2021年4月6日,生態環境部與國家開發銀行聯合發布《關于深入打好污染防治攻堅戰共同推進生態環保重大工程項目融資的通知》,宣布:
 
  以中央生態環境資金項目儲備庫(以下簡稱為“中央項目庫”)為基礎,針對金融資金支持特點,在中央項目庫中補充建立金融支持生態環保項目儲備庫,加強包括生態環境導向的開發模式在內的試點項目的儲備與支持。
 
  2021年2月《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》出臺,提出:
 
  堅持創新引領,加快構建市場導向的綠色技術創新體系,推行新型商業模式,構筑有力有效的政策支持體系;堅持市場導向,在綠色轉型中充分發揮市場的導向性作用、企業的主體作用、各類市場交易機制的作用,為綠色發展注入強大動力。
 
  這些支持性政策的出臺,從資金融資和項目開展上,為EOD模式的深化發展打好了基礎。
 
  試點出臺:
 
  2021年4月,生態環境部辦公廳、發展改革委辦公廳、國家開發銀行辦公室聯合發布了《關于同意開展生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》(環辦科財函〔2021〕201號),文件同意36個項目開展生態環境導向的開發(EOD)模式試點工作,期限為2021-2023年,EOD模式開始真正的落地生根。
 
  2021:第二次試點工作
 
  試點通知:
 
  2021年10月,生態環境部辦公廳、發展改革委辦公廳、國家開發銀行辦公室聯合發布《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》(環辦科財函〔2021〕468號),開始向各地征集第二批EOD模式備試點選項目。
 
  2021年4月27日,生態環境部、國家發展和改革委員會、國家開發銀行聯合發布《關于同意開展第二批生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》,再次強調了項目不給政府帶來負債以及其自身可持續發展的特性:
 
  切實加強公益性生態環境治理項目與相關經營性產業開發項目一體化融合實施,在項目邊界范圍內實現產業開發項目對生態環境治理項目建設與運營的持續性收益反哺;實施中可適當優化試點依托項目,加強產業收益對生態環境治理的反哺力度,減少政府資金投入,力爭實現政府資金“零投入”。
 
  政策扶持:
 
  在第二批試點項目推薦期間,政府也出臺了相關的支持性政策:
 
  2021年11月,《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》〔2021〕40號文出臺,對社會資本如何參與EOD項目做出了說明?!兑庖姟访鞔_了社會資本參與生態保護修復工作的內容、方式和參與程序,為社會資本掌握信息、分析研判、公開參與生態保護修復提供了條件。此外,《意見》從規劃管控、產權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等方面進行了規劃,保證了社會資本投入的合法權益和相應收益。
 
  2022年1月,為了更好規范資金管理問題,財資環〔2021〕100號《重點生態保護修復治理資金管理辦法》出臺。該《管理辦法》定義了重點生態保護修復治理資金是指中央預算安排的,用于開展山水林田湖草沙冰一體化保護和修復、歷史遺留廢棄工礦土地整治的資金。相關治理資金的使用和管理應當遵循堅持公益方向、合理劃分事權、統籌集中使用、資金安排公開透明的原則。
 
  上述相關政策的出臺,幫助EOD項目降低了融資難度,規范了項目的運營模式,推動了EOD項目的可持續發展。
 
  試點出臺:
 
  2022年4月28日,生態環境部發布《關于同意開展第二批生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》,同意58個項目開展試點工作,期限為2022—2024年。
 
  至此,以兩批試點項目作為依托,EOD項目開始真正進入實踐層面。
 
  入庫期:推動常態化入庫工作
 
  2022:入庫工作正式開展
 
  2022年4月11日,生態環境部印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》,指南明確了可以入庫項目的范圍、要求和所需材料,EOD項目開始實施入庫管理制度,標志著EOD模式發展到了一個新的階段。
 
  入庫基本范圍:
 
  《入庫指南》明確了大氣、水、重點海域、土壤、農村污染、固廢、生態保護和其它環境治理八個生態環保項目的入庫范圍:

 
  入庫條件要求:
 
  《入庫指南》除了對基本的生態環保金融支持項目提出了要求之外,還針對EOD項目的入庫提出了4項專門的條件要求:
 
  (1)地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目,原則上投資總額不高于50億元;區縣級政府作為申報和實施主體的項目,原則上投資總額不高于30億元。
 
  (2)項目邊界清晰,生態環境治理與產業開發之間密切關聯、充分融合,避免無關項目捆綁,組合實施的單體子項目數量不超過5個。
 
  (3)加強重大項目謀劃,優化項目建設內容,力爭在不依靠政府投入的情況下實現項目整體收益與成本平衡。
 
  (4)EOD項目中生態環境治理內容需符合入庫范圍要求,且有明確的生態環境改善目標。產業開發要符合國家和地方產業政策、空間管控等各項要求,項目實施中嚴格落實招投標、政府采購、投融資、土地、資源開發、政府債務風險管控、資產處置等各項法規政策要求,依法依規推進項目規范實施。
 
  申報材料及方式:
 
  同時,《入庫指南》對入庫的申報材料進行了明確的規劃。其中包括線上填寫的項目基本信息表,以及所需附件包括項目可行性研究報告、省級生態環境部門項目論證評估意見以及EOD項目實施方案與承諾函。并要求申報本著“成熟一個,申報一個”的原則,由縣級及以上生態環境部門通過生態環保金融支持項目管理系統線上申報,省級生態環境部門論證評估同意后由線上提交。
 
  至此,EOD項目的常態化入庫工作開始施行,我國生態環境建設項目工作發展得到了進一步的推進。
 
  原標題:EOD系列之政策篇02|EOD從試點到常態化的“變身”

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